Tutto quello che devi sapere sul referendum costituzionale

Secondo le ultime rilevazioni, solo un cittadino su dieci dichiara di conoscere nel dettaglio i contenuti della riforma costituzionale, sulla quale gli italiani saranno chiamati a decidere il prossimo 4 dicembre. Tutti gli altri - nonostante se ne parli praticamente ogni giorno - la conoscerebbero a grandi linee, o non ne sarebbero nemmeno al corrente.

Se da un lato l'aver personalizzato il voto da parte del Governo ha certamente contribuito alla polarizzazione delle opinioni - facendo scivolare in secondo piano la sostanza della riforma -, dall'altro la materia su cui siamo chiamati a votare è davvero complicata.

Complessivamente, infatti, le modifiche interesseranno ben 47 articoli della seconda parte della Costituzione, e fatta eccezione per misure accessibili a tutti - come la soppressione dell'inutile CNEL - gli stessi costituzionalisti appaiono molto divisi al loro interno.

Per districarsi tra tecnicismi e modifiche, e rispondere ad alcune domande di base, abbiamo chiesto ad Antonio Agosta - professore all'università Roma 3, nonché uno dei massimi esperti italiani di sistemi elettorali - di aiutarci a capire quali sono i punti principali della riforma, e come potrà cambiare l'assetto istituzionale del paese.

Innanzitutto bisogna dire che il referendum non riguarda la nuova legge elettorale - il cosiddetto Italicum -, ma tutti gli osservatori sono concordi nel dire che il legame con la riforma costituzionale è in realtà strettissimo.

L'Italicum è uno dei risultati del cosiddetto "patto del Nazareno" - l'accordo politico tra Matteo Renzi e Silvio Berlusconi siglato all'inizio del 2014 - ed è stato approvato nel 2015 dopo che la Corte Costituzionale aveva incenerito il famigerato Porcellum.

In pratica, si tratta di un sistema elettorale proporzionale con sbarramento al tre percento e un grosso premio di maggioranza: se la singola lista supera il 40 percento dei voti ottiene 340 seggi (il 55 percento della Camera); e se nessuno arriva al 40 percento, si tiene un ballottaggio tra le due liste che hanno preso più voti. Per quella che vince scatta il premio.

È importante dire che l'Italicum vale solo per la Camera, proprio perché è stato pensato in vista di un Senato non più eletto direttamente dalla popolazione. Ed è qui che si arriva al legame con la riforma costituzionale.

Per il professor Agosta, l'impressione è che la riforma "nasca dopo la legge elettorale della Camera, e non soltanto per i tempi parlamentari ma proprio nella costruzione teorica. Ne è quasi un completamento e un rafforzamento."

La riprova di ciò viene dal fatto che il nuovo Senato sarà sprovvisto del potere di sfiduciare il Governo, per "l'esigenza di trasformare il voto per la Camera in un voto decisivo per la formazione della maggioranza e la stabilità del governo."

A questo proposito, mentre costituzionalisti per il Sì come Carlo Fusaro ritengono si tratti di un "rafforzamento della governabilità" - come scrive nel recente libro "Aggiornare la Costituzione" - i giuristi per il "No" come Gustavo Zagrebelsky vedono nell'accoppiata Italicum-riforma un pericoloso "spostamento dell'asse istituzionale a favore dell'esecutivo," e uno svuotamento delle funzioni di indirizzo politico della Camera.

Su tutto ciò aleggia però una grossa incognita: così com'è, infatti, l'Italicum è avversato da quasi tutte le forze politiche — PD compreso. Inoltre, pochi giorni fa lo stesso MatteoRenzi ha detto che "entro ottobre" ci sarà "una proposta di modifica": per ora - tuttavia - hanno circolato solo ipotesi e retroscena, e non si sa ancora cosa potrebbe venirne fuori.

È il punto cruciale della riforma: il bicameralismo "perfetto" - o "paritario" - prevede che Camera e Senato abbiano gli stessi poteri, e impone che ogni legge venga approvata dai entrambi rami del Parlamento.

Superare questa forma di bicameralismo - che in Europa è una prerogativa esclusivamente italiana - è argomento di cui si parla da tempo immemore, spesso additata come troppo lenta, farraginosa e snervante.

È stato spesso così: basta pensare al fatto che certe leggi vengono rimpallate tra le due camere (il termine tecnico è navette parlamentare) anche fino a sette volte. Ultimamente, però, il problema sembra essersi attenuato: secondo un articolo del Sole 24 Ore, delle 391 leggi approvate nella scorsa legislatura ben 301 ce l'hanno fatta senza navette.

La riforma costituzionale per la quale saremo chiamati a votare mira appunto a superare questo processo, mantenendo l'istituto della fiducia solo per la Camera dei Deputati e modificando - o "semplificando," secondo i proponenti - il procedimento legislativo.

In base al nuovo articolo 70 - sulla cui lunghezza rispetto all'originale è stata fatta molta ironia - la Camera dei Deputati avrà infatti il potere preminente di approvare le leggi ordinarie, mentre il Senato potrà eventualmente proporre modifiche. Il procedimento paritario sarà previsto, comunque, su alcune materie specifiche — come le leggi costituzionali o la legge elettorale.

Due infografiche realizzate dalla Camera dei Deputati spiegano cosa consisterà il procedimento legislativo bicamerale.

E quello monocamerale.

Le maggiori critiche riguardano il fatto che la norma non sia molto chiara, e che - secondo quello che scrive Zagrebelski nel suo ultimo pamphlet - l'eventualità che in questa "Babele" possa esplodere "un'ondata di contenziosi costituzionali tra Camera e Senato" sia più che verosimile.

Ad ogni modo, come spiega Agosta, si è "scelto di mantenere un bicameralismo asimmetrico dal punto di vista politico — la Camera ha più potere del Senato, ma il Senato ha un potere nascosto di interdizione che io in astratto non sottovaluterei per niente."

Naturalmente, ancora non si sa se e come potrà funzionare questo procedimento. Molto dipenderà dall'atteggiamento del nuovo Senato: "Saràun Senato che si disinteresserà delle questioni correnti e farà 'blocco' su questioni di fondamentale interesse delle Regioni?," si chiede il professore.

"Oppure deciderà, almeno una parte del Senato, di fare ostruzionismo 'qualunquista', pronto a richiamare qualsiasi legge, magari senza avere neanche il tempo di esaminarla?"

Passa — Agenzia DIRE (@Agenzia_Dire) 13 ottobre 2015

Innanzitutto, il Senato non sarà abolito e i senatori non scompariranno — contrariamente a quanto si legge in giro.

Diventerà invece un organo rappresentativo delle "istituzioni territoriali" (Regioni, Città metropolitane e Comuni), e la sua funzione principale sarà quella di raccordo con lo Stato centrale. La sua entrata in vigore è fissata per il 2020 o il 2022.

Il nuovo Senato sarà composto da 100 senatori: cinque nominati dal Presidente della Repubblica (non più a vita, ma per sette anni); e 95 (21sindaci delle grandi città e 74 consiglieri) scelti con metodo proporzionale dai consigli regionali, che resteranno in carica per la durata del mandato di amministratori locali.

Su questo punto bisognerà vedere chi finirà in Senato: alcuni presidenti di Regione del Partito Democratico, ad esempio, hanno rivendicato la loro partecipazione di diritto alla nuova Camera.

Nonostante i continui richiami al Bundesrat tedesco o al Sénat francese, il nuovo Senato italiano non assomiglia a nessun'altra camera alta europea, e non è ancora chiaro il suo funzionamento: "La composizione rende abbastanza enigmatico il ruolo concreto che avrà il Senato," spiega il professore Agosta.

"Credo che nessuno studioso in buona fede potrà dire con certezza che il Senato funzionerà in un certo modo; potrà funzionare in un modo o nell'altro, a seconda dell'atteggiamento che le Regioni avranno, del tipo di personale politico che verrà selezionato per far parte del Senato, e infine anche dell'organizzazione dei lavori del Senato."

Circostanza, questa, che è stata riconosciuta anche dallo stesso fronte del "Sì": Carlo Fusaro, per esempio, scrive che "prevedere esattamente quale sarà il ruolo e il rilievo del nuovo Senato è difficile," e che in ultima istanza il compito di non renderla "una pseudo-Camera impegnata su tutto e il contrario di tutto" spetterà ai futuri senatori.

Come si può evincere dai cartelloni che negli ultimi giorni sono apparsi in tutta Italia, il tema della riduzione del "numero dei parlamentari" o dei "costi della politica" è uno dei principali cavalli di battaglia del comitato per il Sì.

Il ministro per i rapporti con il Parlamento Maria ElenaBoschi ha parlato di 500 milioni di euro all'anno (a cui devono aggiungersi benefici correlati per dieci miliardi all'anno) di risparmi; una stima che - di contro - la ragioneria dello Stato ha riveduto attorno ai 57 milioni di euro, con una diminuzione del 9 percento delle spese del Senato.

In realtà, calcolare quanto si andrà effettivamente a risparmiare è praticamente impossibile — anche perché, secondo i proponenti del Sì come il costituzionalista Fusaro, i"maggiori vantaggi economici dovrebbero derivare da istituzioni più snelle." Di sicuro c'è che con l'abolizione del CNEL si risparmierebbero diversi milioni di euro - dagli otto ai 20, secondo i calcoli - e che ci saranno molti meno senatori, per di più senza la relativa indennità parlamentare.

L'altro lato della medaglia, sottolinea Agosta, è che"questi parlamentari, a maggior ragione perché lontani da Roma nella gran partedel tempo, avranno bisogno di uffici ben organizzati che seguono il loro lavoro senatoriale; ognuno di questi senatori chiederà che il Senato o la Regione fornisca i mezzi, e da qualche parte questi soldi pubblici usciranno."

Un altro punto importante della riforma è la modifica del Titolo V della Costituzione, quello che regola il rapporto traStato e istituzioni locali.

Quella parte era già stata cambiata nel 2001,quando il centrosinistra aveva approvato la riforma negli ultimi scorci della legislatura con l'esplicito obiettivo di "intercettare il sentimento federalista della Lega." Il risultato finale è stato un pastrocchio che per anni ha ingolfato di ricorsi la Corte Costituzionale.

Su questo punto, insomma, appariva opportuno mettere mano. Il nuovo Titolo V prevede l'eliminazione di qualsiasi riferimento alleProvince; una nuova ripartizione più definita delle competenze legislative tra Stato e Regioni con l'abolizione della competenza concorrente (cioè sia dello Stato che delle Regioni); e anche una clausola di "unità" o "supremazia" nazionale, attraverso la quale lo Stato può intervenire "in materie non riservate alla legislazione esclusiva" per tutelare "l'interesse nazionale."

Secondo alcuni commentatori, questa riscrittura delle competenze potrebbe realizzare "un'importante semplificazione del quadro normativo in materia complesse come l'ambiente e l'energia," a patto che "la soppressione della competenza concorrente sia effettiva, e non finisca con l'essere poi solo cosmetica nella sostanza."

Per altri - come il costituzionalista Ugo De Siervo, schierato per il "No" - il nuovo articolo 117 darà comunque luogo a diverse contestazioni, e costringerà la Corte costituzionale a "continuare a fare il vigile urbano."

Il professore Agosta, dal canto suo, ritiene che il rapporto tra Stato e Regioni non sia così cristallino, soprattutto a causa della la clausola di "supremazia" nazionale. "Il governo può decidere di 'nazionalizzare' alcune questioni, ovviamente motivandole," spiega. "Il contropotere delle Regioni sarà quello di fare baccano attraverso il Senato, odi adire la Corte costituzionale se vengono violati i diritti d'autonomia."

La riforma costituzionale apporta delle modifiche anche ad alcuni degli strumenti di democrazia diretta previsti dallaCostituzione — ossia il referendum e la legge d'iniziativa popolare.

Per quanto riguarda il primo, alla classica soglia delle500mila firme richieste per presentare un quesito referendario se ne affianca un'altra: se i promotori riescono a raccoglierne 800mila, il quorum viene calcolato sul numero dei votanti alle ultime elezioni e non più sugli aventi diritto. In più si introduce il referendum propositivo e d'indirizzo, che sarà regolato con una successiva e apposita legge costituzionale.

Per la legge d'iniziativa popolare salgono le firme richieste - da 50mila a 150mila - ma si cerca di obbligare il Parlamento a discuterle sul serio, cosa che finora non è mai stata fatta.

Secondo i calcoli dell'associazione OpenPolis, soltanto l'1.15 percento (3 su 260) delle proposte di legge presentate alle Camere sono diventate leggi vere e proprie.

Negli ultimi giorni il confronto fra le due parti si è fatto più muscolare.

Stando al video preparato dal comitato per il Sì e condiviso dal profilo Facebook del presidente del Consiglio, per esempio, votare "No" rischia di bloccare il paese e le riforme per sempre, con esiti addirittura peggiori di quelli previsti dopo il voto sulla Brexit in Gran Bretagna. I promotori del No, dal canto loro, si sono lasciati andare in catastrofismi di vario genere, arrivando a citare espressioni come "deriva autoritaria" e "impianto oligarchico".

Per quanto la riforma della Costituzione sia sicuramente importante - e il referendum un momento decisivo di questa legislatura - gli scenari più o meno apocalittici adombrati in questi giorni da entrambe le parti rischiano di non aiutare a mettere in prospettiva il contenuto della riforma e la sua reale portata.

Per il professore Agosta, con una riforma del genere è fuori luogo parlare di "involuzione autoritaria." Certo, dal testo e dall'Italicum emerge "una concezione della democrazia molto semplificata: non una ricerca costante di soluzioni partendo dai rapporti di forza elettorali; ma elezioni risolutive in cui chi vince diventa una sorta di 'monarca elettivo' temporaneo."

Eppure, prosegue il professore, "questa riforma crea moltissime scappatoie e fomenta potenziali contrasti tra parlamento e governo, tra maggioranza e premier, tra governi regionale e quello nazionale anche dello stesso colore politico, e così via.L'idea che ci sia un 'uomo solo al comando' la trovo esagerata."

Dall'altro lato, non è scritto da nessuna parte che questa riforma sarà risolutiva e traghetterà l'Italia verso un futuro radioso e trionfale. "A parte il fatto che si creerà molta confusione, noi stiamo andando incontro all'inizio di un processo costituente che non si conclude il 4 dicembre," continua."Tanto che vincano i 'Sì' che i 'No', ci sarà da lavorare. E in tutti e due i casi, molto probabilmente bisognerà tornare a discutere e rimettere mano al testo."

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Foto d'apertura via profilo Flickr del Governo Italiano